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作者為國家政策研究基金會副研究員
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行政院院會於5月17日通過《行政區劃法》草案,未來將送立法院,並且完成該法法制化工程。這次的法制化內容,除了包括直轄市、縣市的整併,尚且要處理鄉鎮市區的行政區域調整問題。
據新聞報導,主事者對於台北市、新北市、基隆市的行政區域整併,目前並沒有想法,而且當前也沒有倡議者;全台其他的直轄市、縣市,目前也都沒有相關的提案。
而這次《行政區劃法》的提案立法,相較於八、九年前《地方制度法》的修法,前者是地方自治團體與基層行政「區」之間行政區域的調整,這可能會涉及到特定地方自治團體的「廢止」、「新置」、「分設」與「合併」;而後者是縣市單獨改制直轄市或者是合併改制直轄市。這兩者都涉及到地方區域的區域調整,但更為根本的問題在於能否推得動的問題?
八、九年前之所以會有行政區劃,是因為合併,為何會走向合併?是因為有糖吃,從此由縣市改制為直轄市,財政分配的地位改依直轄市規定,預期將會為地方財政帶來豐厚的挹注。但當前的行政區劃法草案,是單純的行政區域調整,不涉及「改制」的問題;換言之,沒有糖吃了,沒有誘因了。
幾年前,素有第一大鎮之稱的彰化縣「員林鎮」,長年的希望就是希望由鎮改市,但人口卻難以突破當時15萬人設市的門檻規定;所以,當時相關的方案,就是希望合併周邊鄉鎮的人口來達到人口低限的規定,但當時員林鎮周邊鄉鎮卻沒有一個鄉鎮願意。最起碼的誘因都沒讓人心動,更何況涉及一個地方自治法人的存廢問題。
前面所談的,在當前行政院版的行政區劃法草案是「由下而上」途徑,我們從目前政府官員與報刊所載的內容來看,主旋律是要「整併」;也就是說現行六個直轄市、十六個縣市,以及三百六十八個鄉鎮市區,這樣的行政區劃結構有害行政效率,並有論者認為有些人口不足一萬人的鄉鎮市,不具自治規模與效能,應予進一步整併。
所以當由下而上「難以」或「無法」進行時,這部草案還設計了「由上而下」途徑;也就是主管機關內政部想要進行直轄市、縣市的行政區劃案,其提案程序僅需「徵詢」縣市政府、地方議會的意見,不用取得地方議會的「同意」;同樣的,由縣市主管機關所提案的鄉鎮市區區劃案,縣市主管機關僅需徵詢鄉鎮市公所的意見,並不需要地方議會組織的同意。
在此試問,如果位於台北的主管機關提案南部地區的縣市整併案,徵詢相關縣市政府與縣市議會的意見,但多數為反對、少數贊成,這樣中央主管機關「得否」繼續推動?這個關鍵性問題並沒有在草案上設計因應措施,如果主管機關不顧地方意見硬要推動那怎麼辦?後續至於草案第11條關於「審議」或「核定」的程序,這基本上都是主管機關、上級政府或是台北政治菁英在處理的程序,地方的民眾在這個制度設計上根本沒有「拒絕」的權利。
日本在平成年間其所推動的市町村「平成大合併」,其市町村的個數由約3200個縮減到今日的1718個,其程序都要經過地方議會組織的「同意」,絕對不是用促進區域均衡發展、強化自治效能如此冠冕堂皇的理由就可以強硬推動。況且,日本之所以得以成就市町村個數的縮減,更重要的是財政誘因,如此方能促動了由下而上的基層自治體整併與行政區劃案的推動。
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本篇文章引用自此: https://tw.news.yahoo.com/%E3%80%90yahoo%E8%AB%96%E5%A3%87%EF%BC%8F%E7%8E%8B%E7%9A%93%E5%B9%B3%E3%80